Острые разногласия по национальному вопросу между В.И. Лениным и И.В. Сталиным в конце 1922 года не закончились с образованием Союза Советских Социалистических Республик. Мало того, что В.И. Ленин в статье «К вопросу о национальностях или об «автономизации» назвал И.В. Сталина (наркома по делам национальностей и – с апреля 1922 года – Генерального секретаря ЦК партии!) великорусским шовинистом и держимордой. Еще 23 декабря он начал диктовать своим секретарям «Письмо к съезду», в котором крайне негативно охарактеризовал  И.В. Сталина, а в дополнении к этому письму от 4 января 1923 г. добавил: «Сталин слишком груб… Поэтому я предлагаю товарищам обдумать способ перемещения Сталина с этого места» .

Если «Письмо к съезду» пока не получило широкой огласки, то резкое неприятие В.И. Лениным сталинского плана создания единого советского государства получило широкую известность и стало питательной почвой для грузинских и иных сепаратистов, подстрекая их к дальнейшему сопротивлению.

Тем более, что В.И. Ленин в первые месяцы 1923 года продолжал возвращаться к грузинскому инциденту. Так, 24 января он дал своему секретарю Л.А. Фотиевой поручение «запросить у Сталина или Дзержинского материалы комиссии по грузинскому делу». И.В. Сталин отказался выдать эти материалы без специального разрешения Политбюро, запретившего В.И. Ленину работать.

Следует отметить, что январь 1923 года начался активной деятельностью И.В. Сталина и его помощников по завершению оформления Союза ССР. Первые председатели ЦИК СССР – М.И. Калинин от РСФСР, К.Н. Нариманов от ЗСФСР, Г.И. Петровский от Украины и В.В. Червяков от Белоруссии – к 10 января подготовили состав комиссии для  составления проекта Конституции СССР. Первоначально комиссия состояла из 13 чел., а затем ее состав увеличился до 25 человек: 14 – от РСФСР, 5 – от Украины и по 3 чел. от Закавказья и Белоруссии . Поскольку 5 из 14 делегатов от РСФСР были от автономных республик, это означало, что лишь 9 членов комиссии были русскими – этот момент А.С. Енукидзе подчеркивал в своем докладе во ВЦИК. Однако разрабатываемый комиссией проект Конституции очень мало зависел от ее членов, а также от любого другого государственного органа, а зависел лишь от Политбюро и исхода политической борьбы между В.И. Лениным и И.В. Сталиным.

Постоянно отвлекаемый от дел придирками вождя партии, И.В. Сталин 27 января от имени Политбюро и Оргбюро ЦК разослала во все губкомы РКП(б) закрытое письмо по  поводу последних ленинских писем и статей. Смысл письма заключался в том, что В.И. Ленин болен и за свои слова не отвечает. Письмо, наряду с И.В. Сталиным, подписали А.А. Андреев, Н.И. Бухарин, Ф.Э. Дзержинский, М.И. Калинин, Л.Б. Каменев, В.В. Куйбышев, В.М. Молотов, Н.И. Рыков, П.М. Томский и Л.Д. Троцкий – т.е. все члены высших органов ЦК партии.

Тем не менее, информация о ленинских разногласиях с И.В. Сталиным получала широкую огласку и влияла на ход обсуждения конституционных проектов. Проект Конституции, по которому РСФСР лишалась своего доминирующего положения, попадала в подчинение, наряду с другими ее равноправными партнерами, общей центральной власти СССР, был весьма лестным для самолюбия этих партнеров, особенно для Украины – самой крупной из них и наиболее чувствительной к неравенству. Однако М.В. Фрунзе выразил опасения республик, что у нового СССР могут оказаться более значительные полномочия, чем у прежней РСФСР, более высокий престиж и более широкая власть.

Это вызвало резкую реакцию. Контрпроекты, представленные в проектную комиссию ЦИКа Украинским и Белорусским центральными исполкомами и затем обнародованные, были, в сущности, направлены против принципа централизованной власти, и их едва ли можно было согласовать с принципами союза, принятыми 30 декабря 1922 года . Совет Национальностей, созданный при Наркомнаце, был органом, куда стекались все конституционные предложения от автономий. В феврале 1923 года в проектной комиссии возникло предложение преобразовать Совет Национальностей в орган СССР, превратив его во вторую палату Центрального Исполнительного Комитета. Правда, часть российских членов комиссии резко возражали против такого проекта, но он был поддержан И.В. Сталиным и, в конечном итоге, принят .

В период с 21 по 24 февраля 1923 года работал Пленум ЦК РКП(б), обсуждавший национальный вопрос. Из воспоминаний Л.А. Фотиевой видно, что в это время В.И. Ленин получил через А.А. Сольца от грузинских коммунистов интересующие его документы: «Вчера т. Сольц сказал мне, что товарищ из ЦК КП Грузии привез ему материалы о всяческих притеснениях в отношении грузин (сторонников старого ЦК КПГ). Что касается «инцидента» (имеется в виду оскорбление, нанесенное товарищем Орджоникидзе Кабахидзе), то в ЦКК было заявление потерпевшего, но оно пропало» .

Пленум, работавший необычно долго из-за вмешательства находящегося в Горках В.И. Ленина, потребовал обсудить вопрос об организации СССР на очередном съезде партии, «создать на съезде секцию по национальному вопросу с привлечением всех делегатов из национальных республик и областей с приглашением до 20 коммунистов не делегатов съезда» . Всю информацию о Пленуме ЦК В.И. Ленин получал от Л.Д. Троцкого и через него же передавал членам Центрального Комитета свои указания. В итоге представленные Пленуму ЦК тезисы И.В. Сталина по национальному вопросу были отклонены и возвращены на доработку. Более того, В.И. Ленин, в надежде на скорое выздоровление, потребовал созыва нового, экстренного Пленума.

5 марта В.И. Ленин в строго секретной записке Л.Д. Троцкому просит его «взять на себя защиту грузинского дела на ЦК партии. Дело сейчас находится под «преследованием» И.В. Сталина и Ф.Э. Дзержинского, и я не могу положиться на их беспристрастие. Даже совсем напротив» . На следующий день он диктует строго секретную записку грузинским «раскольникам» П.Г. Мдивани, Ф.И. Махарадзе и др., с направлением Л.Д. Троцкому и Л.Б. Каменеву. В записке говорится: «Уважаемые товарищи! Всей душой слежу за вашим делом. Возмущен грубостью Орджоникидзе и потачками Сталина и Дзержинского. Готовлю для вас записки и речь. Ваш Ленин» . Это был последний документ, продиктованный В.И. Лениным.

Но перед ним В.И. Ленин продиктовал И.В. Сталину письмо–вызов. Поводом к нему служил грубый разговор И.В. Сталина с Н.К. Крупской, как Генерального секретаря с коммунистом. В.И. Ленин пригрозил: «Я не намерен забывать так легко то, что против меня сделано, а нечего и говорить, что сделанное против жены я считаю сделанным и против меня. Поэтому прошу Вас взвесить, согласны ли Вы взять сказанное назад и извиниться или предпочитаете порвать между нами отношения» . И.В. Сталин был вынужден извиняться, но 7 марта В.И. Ленина разбил паралич и через три дня он потерял дар речи.

Занятый делами подготовки союзной Конституции, И.В. Сталин и после этого был вынужден отрываться на то, чтобы уменьшить плоды ленинского вмешательства. 7 марта он пишет письмо Г.К. Орджоникидзе, в котором сообщает, что «Ильич посылает тт. Махарадзе и другим письмецо, где он солидаризируется с уклонистами и ругает тебя, т. Дзержинского и меня. Видимо имеется цель надавить на волю съезда Компартии Грузии в пользу уклонистов…»

Г.К. Орджоникидзе учел сталинское предупреждение и постарался сгладить остроту возникших противоречий. Однако, выполнявший ленинское поручение Л.Д. Троцкий стал добиваться отзыва Г.К. Орджоникидзе с Кавказа. Пришлось И.В. Сталину 23 марта ставить вопрос о грузинском деле на заседании Политбюро. На заседании было решено «выработать проект письма к членам Грузинской компартии, в котором указать на ошибки обеих сторон, и настаивать на основании оценки этих ошибок на необходимости сотрудничества обеих групп. В письме должно быть также обязательно указано на ошибки, допущенные при объединении наркоматов и осуществлении федерации и особенно подчеркнуть неправильность чрезмерных обвинений меньшинства со стороны большинства». Политбюро отвергло предложение Л.Д. Троцкого об отзыве Г.К. Орджоникидзе .

Краткое изложение письма в адрес грузинских коммунистов было направлено во все губкомы и обкомы партии. Один экземпляр его был доставлен В.И. Ленину, однако врачи запретили показывать его адресату . В условиях, когда Ленин был полностью парализован и лишился речи, Л.Д. Троцкий решил использовать его высказывания против И.В. Сталина с целью борьбы за власть в СССР. 16 апреля он направил письмо в адрес всех членов ЦК партии, к которым в качестве приложения была приложена копия записки В.И. Ленина грузинским «раскольникам» и говорилось: «В создавшейся ныне обстановке… я не вижу другого исхода, как сообщить всем членам Центрального Комитета статью, которая, с моей точки зрения, имеет для партийной политики в национальном вопросе не меньшее значение, чем предшествующая статья по вопросу об отношении пролетариата и крестьянства» . Л.Д. Троцкий предлагал на XII съезде отметить, что в партии имеется два уклона по национальному вопросу: великорусский или «великодержавный» (носителем его подразумевался И.В. Сталин) и мелких наций (подразумевались коммунисты Грузии). При этом подчеркивалось, что второй уклон «и исторически и политически является реакцией на первый» .

Выходка Л.Д. Троцкого вывела И.В. Сталина из себя. В тот же день он послал письменное заявление членам ЦК, в котором возмущался фактом, что секретные записки В.И. Ленина распространяются среди посторонних людей, «… как мне сообщают сегодня делегаты съезда, вокруг них складываются среди делегатов слухи и легенды, о них знают, как я узнал сегодня, люди, ничего общего с ЦК не имеющие, сами члены ЦК вынуждены питаться этими слухами и легендами, между тем ясно, что ЦК должен был быть прежде всего информирован об их содержании» .

По инициативе И.В. Сталина 18 апреля 1923 года Президиум XII съезда РКП(б) рассмотрел вопрос о записках В.И. Ленина по национальному вопросу. Было решено огласить эти записки и все материалы по ним на совещаниях представителей делегаций, довести до них также решение Пленума ЦК по грузинскому вопросу, национальный вопрос рассмотреть на отдельной секции XII съезда партии, слухи о том, что кто-либо препятствовал доведению до членов ЦК записок В.И. Ленина, считать «клеветой» .

Как видим, даже парализованный и лишенный речи В.И. Ленин, через Л.Д. Троцкого, А.А. Сольца и других руководителей РКП(б) продолжал воздействие на И.В. Сталина, создавая ему серьезные препятствия по юридическому закреплению созданного Советского Союза. Положение И.В. Сталина на съезде было очень сложным. Статью В.И. Ленина «К вопросу о национальностях или об «автономизации», а также его записку Ф.И. Махарадзе, П.Г. Мдивани и др. грузинская делегация размножила и открыто распространяла на съезде. Наркому национальностей приходилось все это учесть в своем докладе. И И.В. Сталин успешно справился с задачей. Он избегал атаковать в лоб позиции В.И. Ленина, более того, со смиренным видом называл парализованного вождя «учитель мой» . Отстаивая свои позиции, И.В. Сталин постарался показать, что его спор с грузинскими «раскольниками» есть «семейный спор» между двумя группами коммунистов данной республики. В результате грузинские диссиденты оказались под градом обвинений – против них многие выступающие делегаты употребляли термин «уклон», «уклонисты».

Отведя грозу от себя, И.В. Сталин в докладе выдвинул ряд собственных идей. В частности, он, не делая различий между союзными и автономными республиками, сказал, что это «чисто схоластический вопрос» . Вместо этого, он выдвинул задачу стимулировать, не считаясь с границами формального равенства, экономический и культурный рост наиболее отсталых наций. Выполнение этой задачи, подчеркивал он, потребует многих лет, а также помощи центра окраинам, русского пролетариата – крестьянства массам слабых наций.

Конечно, учитывая, что съезд проходил в разгар полемики по национальному вопросу, многие делегаты резко критиковали проявления «великорусского шовинизма». В резолюции съезда говорилось, что «Союз Республик расценивается значительной частью чиновников в центре и на местах не как союз равных государственных единиц, призванный обеспечить свободное развитие национальных республик, а как шаг к ликвидации этих республик, как начало образования так называемого «единого – неделимого». За такое поведение чиновникам грозило наказание, и оно клеймилось как «антипролетарское и реакционное» .

На заседании секции по национальному вопросу 25 апреля был одобрен Проект организации СССР. Он включал в себя 11 пунктов и заключался в следующем:

– СССР организуется из существующих независимых автономных республик и областей на равных началах по принципу пропорционального представительства;

– Верховным органом Союза является Съезд представителей Республик, избираемый по пропорциональному представительству и созываемый один раз в год;

– Постоянным верховным органом СССР между съездами Советов является Союзный ЦИК (созываемый на сессии) и его Президиум;

– Исполнительным органом власти СССР является избираемый Союзным ЦИКом Совнарком;

– Союзный Совнарком объединяет 6 наркоматов (Индел, внешторг, почта-телеграф, путей сообщения, военно-морских дел, финансов);

– Союзная Красная Армия строится с учетом возможного создания национальных частей;

– Остальные наркоматы (включая НКВД с ГПУ и юстиции) являются самостоятельными органами республик;

– Единый государственный язык не декретируется;

– В республиках действуют единые законы и общие принципы организации народного хозяйства .

Переданный на обсуждение делегатов съезда Проект организации СССР был дополнен рядом новых положений. Прежде всего, в ущерб РСФСР принцип комплектования союзного ЦИК от прежней формулы «пропорционально населению республик» заменялся на формулу «равного представительства» от каждой республики. Съезд рекомендовал также наличие «специального органа представительства всех без исключения национальных республик и национальных областей на началах равенства» .

В соответствии с официальным планом, Совет Национальностей должен был состоять из представителей всех республик, будь то федеративных или автономных, и автономных областей. В другом варианте плана предусматривалось, что он должен состоять исключительно из представителей четырех федеративных республик.  Делегат от Украины Х.Г. Раковский сетовал, что согласно официальному плану, РСФСР имела в три раза больше представителей, чем три остальные федеративные республики вместе взятые, и предлагал новое усовершенствование, заимствованное из Веймарской конституции Германии, в соответствии с которым никакая отдельная «государственная единица» не могла иметь свыше двух пятых от общего представительства. И.В. Сталин отклонил все эти проекты на том основании, что новый орган должен быть советом не государств, а национальностей.

В результате окончательной реорганизации Всесоюзный Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК, позже – ЦИК СССР) подразделялся на две палаты. Одна – Совет Союза – состояла из 371 депутата, которые избирались Всероссийским съездом представителей участвующих в нем республик, пропорционально численности их населения. В другую палату – Совет Национальностей – входил 131 депутат, по 5 от каждой союзной или автономной республики и по одному от каждой автономной области, которые избиралась исполнительным комитетом Советов республики или области. Совет Национальностей олицетворял, таким образом, формальное признание равенства не только государств, но и народов, составляющих Союз, независимо от количества населения. Две палаты делили на равной основе права и функции ВЦИКа, который существенно не отличались – ни теоретически, ни практически – от своего предшественника, ВЦИКа РСФСР. Каждый законодательный акт ВЦИКа должен был утверждаться обеими палатами, голосующими раздельно. Расхождения в мнениях между ними, если их нельзя было согласовать на совместном заседании, должны были передаваться на рассмотрение очередного или чрезвычайного Всесоюзного съезда Советов.

Дискуссия по проекту Конституции продолжилась и после работы XII съезда РКП(б). В частности, на совещании ЦК с работниками национальных республик, группа Х.Г. Раковского пыталась склонить присутствующих к требованию большей независимости от России. Присутствовавший на совещании И.В. Сталин логично задал вопрос присутствующим: «Где же тут единое государство, если у каждой республики остается свой НКВД или НКВТ? Чем это не конфедерация?»  Совещание осудило предложения Х.Г. Раковского и его сторонников.

Серьезные споры развернулись 14 июня 1923 года на расширенной комиссии ЦИК СССР по поводу гражданства. И.В. Сталин стоял за единое союзное гражданство, против введения двойного гражданства – союзного и республиканского. Его выступление отличалось убедительной логикой: «Когда говорят об установлении гражданства, то хотят установить отношения работника с внешним миром… Допустим, что украинский гражданин попадает в Чехословакию или Америку. Считается  ли он гражданином и Союза республик, и, вместе с тем, гражданином Украины? Ведь украинского аппарата во внешних сношениях нет, кто его защищает?»  Логика И.В. Сталина заключалась еще и в том, что не все народы  СССР имели свою автономию. Следовательно, они оказались бы, в случае введения двойного гражданства, ущемленными. Так, лезгины имели в своих паспортах запись «азербайджанцы», их в этой республике вообще лишили не только национальных школ, но и всяких упоминаний о лезгинах в учебниках истории. Благодаря усилиям И.В. Сталина в СССР было введено единое гражданство.

Последнюю попытку ослабления центральной власти группа украинских националистов предприняла на заседании Комиссии ЦК РКП(б) 24 июня 1923 года при выработке юридических предложений о СССР. Здесь Х.Г. Раковский вновь предложил перевести из общесоюзных в союзно-республиканские наркоматы иностранных дел и внешней торговли. При голосовании за это предложение голосовал только один он. Другой представитель Украины – М.В. Фрунзе – предложил перевести из общесоюзного в союзно-республиканские наркоматы путей сообщения, а также почт и телеграфов, что также было отклонено. В итоге Комиссия приняла предложение И.В. Сталина считать общесоюзными наркоматы иностранных дел, внешней торговли, военных и морских дел, путей сообщения, почт и телеграфов. При голосовании Х.Г. Раковский еще  требовал перевода наркоматов продовольствия и Рабоче-крестьянской инспекции из союзно-республиканских в республиканские, а также выступил против совмещения функций наркомов СССР с функциями наркомов республик, но и эти предложения были отклонены .

В то же время дискуссии по национальному вопросу продолжались как в специальных комиссиях, так и в других органах, занятых подготовкой Конституции СССР. Основные столкновения позиций происходили по вопросам полномочий союзных и республиканских ведомств, компетенции центральных наркоматов (наркоматы РСФСР немедленно проявили тенденцию рассматривать себя как общесоюзные наркоматы), целесообразности установления единого советского гражданства. Украинцы повсеместно отстаивали идею, чтобы за каждой отдельной республикой были признаны более широкие суверенные права. Некоторые татарские коммунисты требовали, чтобы автономные республики были возвышены до ранга федеральных, или, как позже стали говорить, союзных. Грузины вернулись к своему требованию, чтобы три Закавказские республики вступили в СССР каждая отдельно, а не в виде Закавказской федерации.

Как видим, Конституция СССР 1924 года вырабатывалась в очень трудной политической борьбе, в которой И.В. Сталину и его единомышленникам, стоявшим на принципиальных государственных позициях, приходилось проявлять максимум твердости и политической мудрости. Тем более, что своей раздражительностью и откровенно враждебной позицией государственникам мешали В.И. Ленин и его ближайшее окружение (Н.К. Крупская, Л.Д. Троцкий, Л.Б. Каменев, А.А. Сольц и др.). В ходе жарких дискуссий оппонентами государственников выступали даже такие признанные авторитеты партии, как прославленный герой Гражданской войны полководец М.В. Фрунзе.

Конституция СССР была принята второй сессией новоизбранного ВЦИК 6 июля 1923 года и окончательно утверждена II съездом Советов 31 января 1924 года, уже после смерти В.И. Ленина. По содержанию и форме она базировалась на ленинской Конституции РСФСР 1918 года.

Высшая власть передавалась новому Всесоюзному съезду Советов, а Всероссийский съезд Советов оставался высшим органом РСФСР, которая выступала теперь уже в новом качестве подчиненного члена Союза. К Всесоюзному Центральному Исполнительному Комитету переходили функции Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК), а последний переходил на положение подчиненного органа. Бывший Совнарком РСФСР становился Совнаркомом СССР, а в РСФСР, как и в других составляющих СССР республиках, имелся свой подчиненный Совнарком. Таким образом, центральные органы РСФСР были превращены в центральные учреждения СССР, с некоторым увеличением числа сотрудников, но в сущности без изменений. Подлинная преемственность наблюдалась между РСФСР в ее прежнем качестве и СССР, а не между РСФСР в его прежнем качестве и новой подчиненной РСФСР.

Когда принималась Конституция РСФСР 1918 года, еще не было речи о создании внутри Советской России автономных образований. В ходе Гражданской войны такие автономии появились. В феврале 1920 года ВЦИК назначил комиссию «для разработки вопросов федеративного устройства РСФСР», которая предложила форму федеративного строительства, использованную в Конституции СССР: каждая из автономных республик не только имела свой собственный съезд Советов и свой исполнительный комитет, но и собственные народные комиссариаты, составлявшие республиканский Совнарком. Автономные области таких органов не имели,  у них были те же статус и структура, что и у других областей.

Достаточно сложным в области конституционных отношений было разделение полномочий между автономными и центральными комиссариатами. Классификация полномочий комиссариатов состояла из трех частей. Внешние отношения и внешняя торговля полностью осуществлялась центральной властью. То же относилось к военным делам и к «ведению борьбы с контрреволюцией» Всероссийской Чрезвычайной Комиссией (переименованной в ГПУ), при этом иногда практиковались консультации с местными властями. Далее следовали функции второй категории, за осуществление которых народные комиссариаты республик несли ответственность перед соответствующими органами РСФСР; в число этих органов, как правило, входили основные комиссариаты, ведавшие экономикой страны. Остальные комиссариаты автономных республик были самостоятельными, подлежали общему контролю ВЦИКа, который иногда был ограниченным, а иногда лишь подразумевался.

Эти конституционные преобразования внутри РСФСР теперь стали основой структуры СССР. Согласно Конституции 1924 года народные комиссариаты СССР и союзных республик подразделялись на уже известные три категории.

Первая категория включала 5 общесоюзных комиссариатов, не имевших дублеров в республиках, так, что дела, которыми они ведали – международные отношения, оборона, внешняя торговля, пути сообщения, почта телеграф — оказались исключительно в ведении СССР. Здесь центральная власть полностью контролировала как принятие, так и выполнение решений.

Ко второй категории «объединенных комиссариатов» — таковым было только название – относились Высший совет народного хозяйства и комиссариаты труда, продовольствия, финансов и рабоче-крестьянской милиции. Все они ведали экономической политикой и являлись мощными факторами централизации единого Советского Союза. Такие комиссариаты имелись и в СССР и в республиках, причем республиканский комиссариат представлял собой местное отделение соответствующего комиссариата Союза ССР и осуществлял на территории республики его задания. Республиканский комиссариат нес ответственность за выполнение на территории союзной республики решений, принимаемых центральной властью. Этим положением фактически игнорировалось осторожное положение резолюции XII съезда РКП(б) о том, что «слияние комиссариатов есть экзамен советскому аппарату: если бы этот опыт получил на практике великодержавное направление, то партия была бы вынуждена принять против такого извращения самые решительные меры, вплоть до постановки вопроса о пересмотре слияния некоторых комиссариатов».

В эту же категорию попало и Объединенное государственное политическое управление (ОГПУ), учреждено, как указывалось в специальной главе Конституции, в целях «объединения усилий союзных республик по борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом». Заменившее ГПУ РСФСР ОГПУ учреждалось «при Совете Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик», но действовало через «своих уполномоченных при советах народных комиссаров союзных республик». Оно, таким образом, являлось по форме объединенным комиссариатом.

Наконец, шесть комиссариатов: внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения и по делам национальностей – составляли третью категорию. Это были республиканские органы, не имевшие двойников союзного значения, хотя в Конституции предусматривалось, что ведению союзных органов подлежит установление «основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданского и уголовного законодательства Союза», «основных законов о труде», «общих начал в области народного просвещения» и «общих мер в области охраны народного здоровья».

Каждая входившая в Союз ССР республика имела собственный Совнарком, который состоял из комиссаров несоюзных комиссариатов и «объединенных» комиссариатов; а всесоюзные комиссариаты имели право назначать уполномоченных во все республиканские Совнаркомы. Таким образом, республиканские Совнаркомы, в той мере, в какой они эффективно действовали в качестве составной части определенного общесоюзного органа, имели тенденцию к превращению в местные исполнительные органы центральной власти. Центральные исполнительные комитеты республик также не имели достаточно власти, чтобы противостоять Совнаркому СССР. Согласно Конституции, они имели право обжаловать его декреты и постановления, обратившись во ВЦИК, но «не приостанавливая их исполнения».

Еще одно новшество по сравнению с Конституцией РСФСР 1918 года было зафиксировано в главе, посвященной организации судопроизводства. Конституция СССР 1924 года предусматривала учреждение Верховного Суда «при Центральном Исполнительном Комитете Союза Советских Социалистических Республик» в целях «утверждения революционной законности на территории Союза Советских Социалистических Республик». Однако, хотя судопроизводство приобретало таким образом определенную формальную независимость, его роль в качестве подчиненного органа по отношению к исполнительной власти обеспечивалась постановлением о том, что прокурор Верховного Суда, назначаемый Президиумом ВЦИКа, имел право опротестовать в Президиуме решение суда. Это полностью соответствовало марксистской теории, согласно которой закон есть орудие государственной власти. Именно в связи с этим в Конституции РСФСР 1918 года не содержалось какого-либо юридического истолкования Конституции.

Согласно Конституции СССР 1924 года, Верховному Суду разрешалась «дача заключений по требованию Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик о законности тех или иных постановлений союзных республик с точки зрения Конституции». Однако не предлагалось никакого способа проверки законности постановлений общесоюзных органов; а отношения между общесоюзными и республиканскими органами определялись статьей, где говорилось, что «Союз Советских Социалистических Республик охраняет суверенные права союзных республик». Высшими полномочиями был облечен Всесоюзный съезд Советов, или, более конкретно, ВЦИК. Никакое постановление этих органов не могло быть оспорено.

Именно вследствие этих усовершенствований право вносить поправки в Конституцию было предоставлено не входящим в Союз ССР республикам, а исключительно центральной власти. Правда, Конституция делала два исключения: право на отделение союзных республик из состава СССР не могло быть отменено; границы республик также не могли быть изменены без согласия этих республик (статья 6).

Единственное специальное положение Конституции 1924 года, касающееся внесения в нее поправок, относилось к вопросу о распределении власти между Всесоюзным съездом Советов и ВЦИКом. Согласно ст. 2, Всесоюзный съезд Советов имел исключительное право на «утверждение и изменение основных начал» Конституции. Это определение подразумевало признание права ВЦИКа или его Президиума вносить в Конституцию изменения, не затрагивающие «основные начала», и со временем это право стало свободно осуществляться. Например, декрет от 9 мая 1924 года, упразднивший «объединенные» комиссариаты внутренней торговли, был принят Президиумом ВЦИКа; декрет от 18 ноября 1925 года о слиянии комиссариатов внутренней и внешней торговли в единый комиссариат торговли – декрет, повлекший за собой ряд конституционных поправок – был принят совместно ВЦИКом и Совнаркомом. С другой стороны, IV Всесоюзный съезд Советов сам внес поправку в ст. 11 Конституции, установив, что заседания Съезда проводятся не раз в год, а раз в два года. Общая схема государственного устройства СССР по Конституции СССР 1924 года приведена в Приложении № 19.

Общий вывод заключается в том, что процесс внесения в Конституцию РСФСР 1918 года поправок происходил под влиянием тех же соображений удобства и при той же неопределенности компетенции, как и обычный процесс выработки законодательства. С точки зрения конституционного закона противоречия снимались благодаря тому, что ВЦИК был обязан представлять все декреты, в том числе и поправки к Конституции, на ратификацию очередному съезду Советов. Однако эта обязанность ВЦИКа не задержала вступление декретов в силу и на деле была лишь формальностью.

При анализе Конституции СССР 1924 года исследователь сталкивается с любопытным парадоксом. В названии РСФСР было слово «федеративная» и к этой республике всегда относились как к федеративной. Между тем, с точки зрения строго конституционных терминов она была унитарным государством, включавшим в себя ряд подчиненных, хотя и отчасти автономных единиц. Конституция СССР и относящиеся к ней официальные документы слов «федеративный» и «федерация» избегали. Тем не менее, СССР был по существу федерацией. Он был создан на основе соглашений между формально равноправными суверенными государствами, и Конституция официально признавала дальнейший суверенитет федеративных единиц, который был «ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции». Конституция предусматривала на строго федеративных принципах распределение полномочий между органами власти СССР и органами власти союзных республик, а в определенных случаях – совместную юрисдикцию («объединенные комиссариаты»). В ней даже признавалось право, которое обычно не предоставляется членам федерации – право на отделение, и четко предусматривалось, что это право не может быть отменено без согласия всех республик. Двухпалатный законодательный орган был обычным средством обеспечения прав государств – членов федерации. Все это в большей мере отвечало требованиям Советских республик, которые составляли СССР.

И все же не менее вероятно и то, что выпадение термина «федеративный» из названия СССР значило больше, чем утверждение этих федеральных норм. В документах исследуемого периода часто подчеркивалось, что СССР представляет собой «одно союзное государство». И в этом Советский Союз походил на Российскую империю, разрушенную революцией 1917 года под националистическими антирусскими лозунгами. Это был главный итог борьбы по национальному вопросу в России в первой четверти ХХ в.

Примечательно то, что политическая борьба в России по национальному вопросу не завершилась принятием Конституции СССР. Ее отражением стали, по крайней мере, три эпизода 1923–1936 гг.

Первый был связан с делом Султан-Галиева, возникшем на 4-м совещании ЦК РКП(б) с ответственными работниками национальных республик и областей 9–12 июня 1923 года. Проходившее за две-три недели до принятия Конституции СССР под непосредственным руководством И.В. Сталина, совещание не только завершало разрешение конституционных проблем, намеченных XII съездом РКП(б), но и приняло резолюцию по так называемому «делу Султан-Галиева».  Речь шла о руководителе татарских большевиков, являвшемся с 1918 г. штатным сотрудником Наркомата по делам национальностей. Как отмечал в своей речи на совещании Г.К. Орджоникидзе, Султан-Галиев «под Казанью сражался в наших рядах, готовил отряды против Колчака…», но в дальнейшем выяснилось, что он относится к тем мусульманам, «которые вообще не приемлют Советской власти, как бы ни была правильна наша национальная политика» .

Политические колебания Султан-Галиева начал замечать и И.В. Сталин. Чтобы предотвратить измену, он в августе 1920 года заменил мусульманское коммунистическое бюро в Туркестане краевым партийным комитетом; распустил центральную мусульманскую военную коллегию, во главе которой стоял Султан-Галиев, имевший право назначать и смещать командиров мусульманских частей; изменил ряд положений Конституции Туркестана, посягающих на властные полномочия федерального центра .

В 1922–1923 гг. ГПУ перехватило ряд писем Султан-Галиева предводителям туркестанских басмачей, а также правительствам Ирана и Турции. Было установлено, что он пытался сформировать среди коммунистов советского Востока движение пантюркистского характера. Перед началом совещания Султан-Галиев был исключен из партии и арестован. Публичное осуждение Султан-Галиева и вынесенный ему публичный приговор были направлены на то, чтобы нанести еще один удар по так называемому местному национализму и облегчить принятие проекта Конституции на сессии ВЦИК.

Второй эпизод был связан с развязкой национального узла на Востоке, в Туркестане. Этот край считался автономной республикой РСФСР, русское население было отсюда практически изгнано. Бухара и Хорезм формально оставались вне СССР. В связи с принятием Конституции СССР потребовалось подробнее разобраться с этническим составом населения Туркестана. Как указывалось ранее, не имевшие однородной этнической базы Бухара и Хорезм были ликвидированы. На их месте создали две советские социалистические республики – члены СССР: Узбекистан – для народности в оазисе восточнее Амударьи, и Туркмения – для населения пустыни между Амударьей и Каспийским морем. Автономной стала республика таджиков, говорящих на родственном персидскому языке. Автономными стали земли каракалпаков у побережья у побережья Аральского моря и собственно киргизов в горах вдоль китайской границы. Русское Семиречье присоединили к автономной республике, получившей название Казахская, вместо прежнего Киргизская. Вся эта структурная перестройка проводилась в 1924–1925 гг. и явилась продолжением ленинского курса на ущемление русского народа.  Примечательно, что создание автономий, а затем превращение Казахстана и Киргизии в союзные республики с их выходом из состава РСФСР было нарушением основополагающего положения Конституции СССР 1924 года о том, что территория республики не может быть изменена без ее согласия.

Третий эпизод был связан с принятием Конституции СССР 1936 года. Накануне этого события представители ряда автономий, в частности, — Татарской Республики и Республики немцев Поволжья, предлагали придать их автономиям более высокий статус – союзных республик. В докладе И.В. Сталина «О проекте Конституции Союза ССР» были четко определены три признака, которым должна соответствовать союзная республика:

– во-первых, она должна быть окраинной, а не располагаться внутри СССР. Это было необходимо, чтобы союзная республика могла воспользоваться правом выхода из СССР. Автономная республика, как известно, права выхода из СССР не имела.

– во-вторых, требовалось, чтобы национальность, давшая республике название, составляла большинство ее населения. Здесь уместно напомнить, что казахи в Казахстане даже в год развала СССР составляли всего 48 процентов населения.

– в-третьих, требовалось, чтобы союзная республика имела не менее 1 млн. чел. населения .

Таковы были основные результаты закрепления итогов политической борьбы по национальному вопросу в Конституции СССР 1924 года. Принятые стандарты существенно ограничили возможности произвольных действий органов власти по перекраиванию внутренней территории Советской России.

 

ИВАННИКОВ ОЛЕГ ВЛАДИМИРОВИЧ ДИРЕКТОР БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ ПРАВО И ПОРЯДОК КАНДИДАТ ИСТОРИЧЕСКИХ НАУК ПОДПОЛКОВНИК ЗАПАСА